Participación del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo en el proceso de extradición. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores

La extradición es un mecanismo jurídico político de cooperación penal internacional por medio de la cual un Estado, llamado “Estado Requerido” entrega a pedido de otro Estado, que toma el nombre de “Estado Requirente”, una persona para efectos de su juzgamiento o cumplimiento de condena. Esta entrega no es una entrega simple sino que esta sujeta a un procedimiento en el cual confluyen garantías vinculadas a derechos humanos, de modo que la cooperación penal se realice respetando un marco de legalidad.

Igualmente no se trata de una simple colaboración de Poderes Judiciales, sino que se trata de un pedido que involucra a Estados y por lo mismo también tiene un componente de soberanía e independencia en la acción de cada Estado.

Basta repasar lo señalado en los Tratados, ya sean bilaterales o multilaterales, para concluir que éstos no obligar a entregar sino que generan una obligación de cooperar bajo ciertos parámetros de legalidad y de otros intereses esenciales, tal como lo reconoce el artículo 517º del Código Procesal Penal que señala que no se dispondrá la extradición cuando “existan especiales razones de soberanía nacional, seguridad u orden público u otros intereses esenciales del Perú, que tornen inconveniente el acogimiento del pedido”

Como mecanismo importa dos filtros: uno jurídico caracterizado por que corresponde al Poder Judicial verificar las condiciones de legalidad ya sea las establecidas en el Tratado o las que corresponden a nuestra legislación interna y, otra de carácter político por que además de jurídicamente posible debe ser también políticamente conveniente.

Análisis de legalidad: Participación del Poder Judicial

La Constitución Política del Perú dispone que la extradición solo se conceda previo informe de la Corte Suprema, en cumplimiento de la ley y los Tratados. Este análisis que se concreta luego en una Resolución Consultiva, es de una exhaustiva revisión de legalidad y su fuerza radica en que si es negativa a la extradición esa resolución se convierte en vinculante para el Poder Ejecutivo, de tal manera que solo le corresponde negar. Hacer lo contrario, es decir, conceder la extradición a pesar del dictamen negativo del órgano jurisdiccional, no solo constituye una acción nula sino que además es ilegal.

¿Cuál es el marco legal?

El marco legal de análisis se encuentra en el Tratado aplicable y en la legislación interna a falta de Tratado, sin embargo no se debe obviar que el artículo 508º del Código Procesal Penal señala que si existe Tratado sus normas regirán el trámite, sin perjuicio de ello las normas de derecho interno y ese Código servirán para interpretarla.

Esta disposición que contiene una referencia hermenéutica advierte que existen normas de carácter general que son parte de los derechos que les asisten a todo peruano y extranjero que se encuentre en el Perú y que así no estén especificadas en los Tratados no pueden ser excluidas por éste.

Estas normas están referidas a derechos humanos, a garantías constitucionales relativas al proceso, obligaciones del Estado y son las contenidas en el artículo 2 de la Constitución: derechos fundamentales de la persona y artículo 139 de la misma Constitución: Principios y derechos de la Administración de Justicia, además de otras normas que pudieran ser aplicables en su momento como el caso del Asilo (art. 36º) deberes del Estado (art. 44º) aplicación del control difuso (art. 138º) inclusive el derecho al debido proceso.

Al efectuar el análisis de la legalidad del pedido de extradición se va a evaluar el marco legal de derechos nacidos propiamente del Tratado y también el otro marco de derechos que protege a la persona sujeta a extradición y permite la entrega en condiciones de legalidad. Esta garantía de legalidad se extiende también al campo procesal, de tal manera que si hay violaciones al debido proceso y cuestionamientos sobre el particular, el Poder Ejecutivo debe esperar a que dicho cuestionamiento haya sido legalmente zanjado.

Aun cuando el examen se refiera a las condiciones legales del Tratado y de la ley y no examine la cuestión de fondo que esta reservada para el órgano judicial requirente, ciertamente el órgano jurisdiccional no puede convalidar situaciones de vulneración de derechos que le hayan sido advertidos por el extraditable o que no correspondan a su orden público, por ejemplo, el caso de las sentencias en ausencia, las pruebas obtenidas bajo tortura, entre otros.

Este examen de legalidad es de tal importancia que en caso de ser negativo va a condicionar la decisión del Poder Ejecutivo.

Participación del Poder Ejecutivo

Le corresponde decidir si concede o deniega la extradición, pero esa decisión esta condicionada a al existencia del examen de legalidad que efectúe el Poder Judicial.

Si la Resolución Consultiva es por la improcedencia del pedido de extradición el Poder Ejecutivo queda vinculado y solo debe denegar el pedido. La razón es simple: no existen condiciones de legalidad y por lo tanto el marco legal obliga a proteger a la persona reclamada frente a un pedido que no supera el estándar mínimo exigible para esta forma de cooperación.

Por el contrario si la Resolución Consultiva es por la procedencia de la extradición, al Poder Ejecutivo se le abren dos posibilidades: conceder o denegar el pedido de extradición.

La primera posibilidad es la que corresponde a la razón del Tratado o a las propias políticas internas de cooperación contra el delito.
Los Tratados generalmente contienen un primer artículo en el cual expresan su compromiso de cooperación. Por ejemplo el Tratado de Extradición con el Reino de España cuyo artículo 1 dice:
“Las Partes Contratantes se obligan a entregarse recíprocamente, según las reglas y condiciones establecidas en los artículos siguientes y de conformidad con las formalidades legales vigentes en el Estado requirente y el requerido, las personas a quienes las autoridades judiciales de una de las partes persiguieren por algún delito o buscaren para la ejecución de una pena o medida de seguridad, impuesta judicialmente, que consista en privación de libertad.”

Sin embargo, este compromiso de cooperación no obliga al Estado a entregar a una persona si es que existe una causal para denegar o si existan razones de soberanía nacional, seguridad u orden público u otros intereses esenciales que tornen inconveniente el acogimiento del pedido.

Sobre una extradición sin observaciones de legalidad, el Poder Ejecutivo, responsable de las relaciones internacionales, puede denegar.

Cual es la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores?

En primer lugar, es el canal por donde se presentan los pedidos de extradición, recibido el pedido es trasladado a la Fiscalía de la Nación por su calidad de Autoridad Central (extradición pasiva),. Igualmente recibido de la Fiscalía de la Nación el pedido es remitido a nuestra Embajada en el Estado requerido para su presentación formal (Extradición activa)

La razón por la cual es el canal diplomático el que se emplea para presentar el cuaderno de extradición es que el Ministerio de Relaciones Exteriores es el organismo del Gobierno Central con el cual se formaliza las relaciones con otros Estados.

El Decreto Ley Nº 26112 “Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores” en sus artículos 3º y 4º señala:

Artículo 3.- El Ministerio de Relaciones Exteriores es el organismo del Gobierno Central mediante el cual el Estado peruano formaliza y coordina sus relaciones con otros Estados y participa en las organizaciones internacionales.

Artículo 4.- El Ministerio de Relaciones Exteriores es responsable del establecimiento, mantenimiento, desarrollo e incremento de las relaciones internacionales.

Siendo la extradición una institución que opera de Estado a Estado el canal de formalización del pedido formal es la Cancillería.

Si bien el pedido de detención preventiva puede presentarse directamente vía INTERPOL, o a través de la Autoridad Central, si así lo permite el Tratado, esta posibilidad obedece al criterio excepcional de dicha medida, es decir la urgencia de la detención para evitar la fuga e impunidad justifica la excepción de la detención.

En cambio el pedido formal de extradición , por lo mismo que es petición de Estado a Estado si requiere una formalidad que se preestablece en el Tratado o en nuestra legislación interna si es que se invoca el principio de Reciprocidad.

¿Por qué un pedido de arresto provisorio no requiere necesariamente la intervención de la Cancillería?

Por la urgencia y por que la solicitud de arresto provisorio no significa necesariamente que se presente el Cuaderno que formaliza la Extradición.

La práctica ha demostrado que no necesariamente la detención preventiva asegura que se presente el pedido de extradición. Por su mismo carácter de medida excepcional este pedido debe obedecer a razones de urgencia, las cuales deben ser explicadas y su concesión no necesariamente significa que el pedido de extradición va a ser acogido.

Otra participación del MRE es la de brindar apoyo a la Autoridad Central en sus relaciones con los demás países y órganos internacionales.

El Código Procesal Penal también ha establecido el deber de brindar información que sirva para justificar la invocación al Principio de Reciprocidad. El artículo 513 establece que cuando la extradición en ausencia de Tratado se sustente en el principio de Reciprocidad, al Fiscalía de la Nación y el Ministerio de Relaciones Exteriores informarán al Poder Judicial los casos en que tal principio ha sido invocado por el Perú y en los que hay sido aceptado por el país extranjero, así como en los casos en que el país extranjero ha hecho lo propio y el Perú le hubiera dado curso y aceptado.

Se entiende que si el Libro Sétimo, al cual pertenece este artículo, ha entrado en vigencia al 1 de febrero de 2006, esta información se refiere a todos aquellos pedidos de extradición por reciprocidad que hayan sido presentados después del 1 de febrero de 2006 y solo en caso que no hubiera Tratado de Extradición aplicable.

Esta información entonces debe ser solicitada solo bajo cierto parámetro: La inexistencia de Tratado.

Obsérvese que se refiere en general a ausencia de Tratado, no dice: en caso no este contemplado en el Tratado –que es causal de improcedencia- ni tampoco se refiere exclusivamente al Tratado bilateral.

Puede existir un Tratado Multilateral específico y en este caso ya no es necesario recurrir a los antecedentes de reciprocidad, por cuanto este Tratado Multilateral es la fuente legal para pedir la extradición, o bien que exista un Tratado Multilateral que haga referencia a un delito determinado y sea ese el delito por el que se solicita la extradición, entonces ese Tratado se convierte en fuente legal por cuanto sus disposiciones permiten invocarlo en caso de ausencia o que no se contemple el delito en el listado de delitos si es que el Tratado bilateral se sujetó el sistema de listado de delitos.

Recordemos que somos parte de Tratados Multilaterales destinados a normar la cooperación en determinados delitos ( tráfico ilícito de drogas, corrupción, terrorismo, etc) y de Tratados Multilaterales generales que por sus mismas disposiciones son ya fuente legal (caso: Código Bustamante que es aplicable como fuente legal para diversos países en especial para los de Centro América, etc. ).

Ciertamente en materia de Principio de Reciprocidad podemos encontrar que la referencia a esta figura legal brinda mayores posibilidades de aplicación en la Constitución Política, la cual simplemente declara que la extradición se concede también según el Principio de Reciprocidad sin señalar mayor condicionamiento y por lo tanto sin sujetarse a antecedentes que pudieran existir.

Siguiendo al texto constitucional, la reciprocidad puede ser analizada como la posibilidad de poder ofrecerla (actos unilaterales de los Estados que generan a futuro una obligación) con la garantía de estar reconocida legalmente por su máximo cuerpo de leyes; En cambio siguiendo a la ley es una posibilidad ligada a los antecedentes generados por una práctica anterior, lo cual tiene problemas de aplicación ya que una extradición puede ser denegada pero por causales estrictamente legales y eso no puede ni debe general antecedente negativo, igualmente obliga también a estudiar las condiciones de una extraditable ya que puede estar amparado por su calidad de asilado o refugiado y el tratamiento es distinto al de un extraditable regular, ya que la norma impone en los casos de asilo o refugio la denegación del pedido.

En suma, la posibilidad de considerar la reciprocidad en base a antecedentes trae el problema de su dificultad por la diversidad de los casos y las situaciones personales del extraditable que puedan afectar al pedido de extradición. Por el contrario, el texto constitucional la presenta como una fuente con su expreso reconocimiento legal por lo que puede aplicarse sin mayor problema para invocar y garantizar una cooperación a futuro.

Otra responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores que no esta contemplada en el Código Procesal Penal es el que le corresponde como el ente negociador de los Tratados de esta materia. Existe una Comisión Intersectorial encargada de la negociación de Tratados de Derecho Penal Internacional (extradición, asistencia judicial mutua y traslado de sentenciados) cuya Presidencia recae en la Cancillería y es integrada por representantes del Poder Judicial, Ministerio Público y Ministerio de Justicia. La negociación de Tratados que es un proceso meticuloso por que hay que encontrar caminos comunes que garanticen su aplicación , brinda al órgano jurisdiccional las posibilidades de una cooperación, via extradición, en mejor situación que el que corresponde a los casos en que se invoca la reciprocidad.